Europawijk tekst voor de fractie van de PvdA Gelderland

Basistekst voor de inleiding van gedeputeerde C.W. Jacobs over de relatie met het Rijk de specifieke uitkeringen en de decentralisatie, te houden voor de studiebijeenkomst van de PvdA-fractie op 2 september 2000 te Brussel.

EUROPAWIJK

Overheid gericht op vertrouwen, betrouwbaarheid, zakelijke werkwijze, klantgericht ICT.
Beleid en regelgeving volgen teveel dat wat in praktijk al gebeurt
Anekdotes- politiek bewustzijn van de jeugd


Inleiding
Een paar jaar geleden hebben wij met anderen de actie "Redt de provincie" ingezet en we zijn er nog steeds mee bezig. We hebben die actie ingezet om de provincie weer terug te brengen in het huis van Thorbecke. Uit dat huis van Thorbecke waren wij als bewoner bijna verdreven door een andere bewoner die Rijk heet.

Ooit is dat huis ontstaan toen 7 provincies besloten om samen te gaan werken. Toen is het Rijk ontstaan (en niet het IPO). Rijk, provincies en gemeenten wonen en werken samen in dat overheidsgebouw, dat inmiddels ruim honderd en vijftig jaar bestaat.
Het huis is inmiddels echter ook omgeven door vele andere huizen. Met de komst van spoor, auto, vliegtuig en Internet is Thorbecke's huis nu nog een aardig pandje. Gelegen in de steeds drukker wordende Europawijk waar veel buitenlanders wonen.
De bewoners van het huis van Thorbecke zijn ook lid van de wijkraad. Rijk had zich daarvoor kandidaat gesteld, maar de anderen nemen ook actief deel aan veel activiteiten van de buurtvereniging. Rijk heeft daar wel eens bedenkingen bij want hij ziet zichzelf graag alleen als vertegenwoordiger van alle bewoners van het huis in de buurt optreden.
Om de buurt mooi te maken en te houden bepaalt de wijkraad in toenemende mate hoe de tuintjes van de huizen aan de Europaweg eruit moeten zien. Het bestuur van de wijkraad heeft ook al een eigen gebouw voor haar vergaderingen, waaraan ieder huishouden financieel moet bijdragen.

Binnen in het huis, niet voor iedereen zichtbaar, woedt een generatieconflict. Bewoner Rijk is nogal hierarchisch ingesteld en houdt de andere bewoners kort. Hij kan dat eenvoudig doen door die anderen niet teveel zakgeld te geven. En voor het kleine beetje zakgeld dat hij wel geeft, bepaalt hij ook graag waaraan het uitgegeven moet worden.

Buitenshuis, in de wijk, gaan de bewoners op een gelijkwaardige en respectvolle manier met andere bewoners om. Ze ervaren dat ze zelfstandig en wijs genoeg zijn om dat aan te kunnen.
Dit versterkt hun streven om ook binnenshuis op een andere, meer gelijkwaardige, manier met bewoner Rijk om te gaan. Het minste wat ze dan willen is wat meer privacy, maar zo lang bewoner Rijk blijft bepalen wanneer en hoe ze hun kamer op moeten ruimen, is daarvan geen sprake.

Waar allle bewoners inmiddels angst voor krijgen , zijn de scheurtjes in het fundament, het draagvlak van het huis. Dit fundament is gemaakt van zogenaamd burgerbeton, toch niet de minste kwaliteit, maar de scheurtjes worden steeds beter zichtbaar. Wil het huis niet instorten, dan moet er echt iets gebeuren. Misschien moeten we naar een geheel andere draagconstructie.





Ik schets dit beeld om aan te geven dat er tussen de drie bestuurslagen veel is veranderd en nog moet veranderen want er is een vierde bijgekomen. Niet binnen, maar buiten Nederland.
Met deze introductie wil ik vervolgens op drie elementen nader ingaan:

- de positie van de lagere overheden, met name de provincie, in het Huis
- de organisatie en het belang van europa
- de legitimatie van de overheid

Positie van de lagere overheden binnen het Huis van Thorbecke
Toen ik het had over het huis van Thorbecke vertelde ik ik dat de provincie daar bijna door medebewoner Rijk uit was verdreven. Rijk deed dat op oer-Hollandse wijze. Indachtig het motto "wie betaalt die bepaalt", gaf rijk de lagere overheden heel veel met geld voor specifieke doelen.

Het toenmalig gebruik van specifieke uitkeringen droeg in belangrijke mate bij aan de machtsafbraak die voor de lagere overheid in het algemeen gaande was.Want praten over specifieke uitkeringen, over doeluitkeringen, is feitelijk praten over macht.

In april 1995 sloot het Rijk bestuursakkoorden af met de VNG en het IPO. En in die akkoorden staat onder het kopje Bestuurlijke organisatie: "Bij de voortzetting van de reorganisatie van het Binnenlands bestuur wordt uitgegaan van drie volwaardige, democratisch te controleren bestuurslagen".

Laten we de verhouding tussen die drie lagen in financiƫle termen eens bekijken.
Van het totaal aan beschikbare gelden voor de overheid in Nederland wordt 90 Ć  92% uitgegeven door het Rijk. 8% resteert dus voor de open huishoudingen van 12 provincies en 600 gemeenten. Het proces waarbij lagere overheden pogen van 8% naar 9 of 10% van hun vrij besteedbare middelen te komen heet "decentralisatie".
Het streven van het Rijk om die laatste 8% gerichter en meer gecontroleerd te besteden wordt "verhoging van de efficiƫntie van de rijksdienst" genoemd. Dit omdat een groot deel van het geld dat lagere overheden besteden voortkomt uit specifieke uitkeringen. In de aansturing van die 8 % aan financiƫle middelen o.a. door de inzet van het instrument van de specifieke uitkering begonnen de lagere overheden vooral als lijdend voorwerp op te treden. In plaats van te besturen werden ze gestuurd.

Wat gebeurde er? Die uitkeringen werden wisselend per departement in toenemende mate ingezet om die ambtelijk nieuw gewenste vorm in het binnenlandse bestuur gestalte te geven.
Specifieke uitkeringen gingen in bijna alle beleidssectoren per departement vloeien in de richting van regionale besturen in vaak nieuw gestichte functionele regio's. De politieregio ontstond, de brandweerregio, de vervoersregio. Op het gebied van welzijn en cultuur, volksgezondheid, milieu overal was de regio opeens in opmars. En elke regio met een eigen set van specifieke uitkeringen die voorbij gingen aan gemeenten of provincies.
Zo werden specifieke uitkeringen ingezet om een nieuwe bestuurlijke organisatie te modelleren. En omdat geld macht betekent ontstond op het niveau van de lagere overheden voor de gemeenten en provincies de situatie dat ze te maken kregen met een steeds sterker concurrerend machtscentrum, de regio geheten. Gemeentebesturen dreigden door machtsuitholling te vervallen tot een functioneren op het niveau van veredelde oranjeverenigingen zoals Jan Terlouw het noemde en de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken stelde de provincies opheffing in het vooruitzicht.

Kortom, voor het huis van Thorbecke werd een forse verbouwing voorzien. Maar let wel: Het was een verbouwing zonder vergunning, want weliswaar waren die doeluitkeringen formeel door ministeriƫle beslissingen afgedekt, maar wel altijd als ad hoc besluiten. Een Kamerbreed en politiek gedragen concept lag er niet onder. Wat was er dan wel gebeurd?

Medio maart 1993 schreven de secretarissen-generaal hun rapportage over "de organisatie en werkwijze van de rijksdienst". In die rapportage werd opgemerkt dat "decentralisatie van rijkstaken wordt bemoeilijkt door het ontbreken van een voldoende toegerust regionaal bestuur".

De conclusie die de rijksambtenaren aan deze stelling verbonden is inmiddels bekend en veelbesproken. Luid en duidelijk was die als volgt:
"Op den duur is, terwille ook van de eenheid in bestuurlijke organisatie, een organisatie in twee vaste bestuurslagen, het Rijk en de Regio's, te verkiezen".

Vanuit een bestuurskundig theoretisch concept is best wel iets te zeggen voor twee integrale bestuurslagen met een open huishouding. Maar niet voor niets sprak ik over de secretarissen-generaal als over rijksambtenaren. Dat waren, zijn en blijven ze. Ambtenaren die een interessante visie neerlegden.
Een visie die niet vanuit de Staten-Generaal opklonk en ook destijds niet in partijprogramma's te vinden was. En tot dat punt is er niets aan de hand. Want sinds 1977 hebben ook ambtenaren recht op een eigen mening. Maar nu kom ik terug bij de specifieke uitkeringen.
Er lag niet bij aanvang een door de Staten-Generaal goedgekeurd bestuurlijk concept ten grondslag aan het twee-lagen bestuursmodel dat men begonnen was in te voeren.

De verbouwing van het Huis bleek op enig moment ook op hindernissen te stuiten als gevolg van beperkingen bij de regio's. Daar ontbrak namelijk de democratische legitimatie. De stelregel dat wie voor de samenleving geld uitgeeft van die samenleving, die moet ook aan die samenleving verantwoording afleggen. Dat ging bij de regio niet op. Het regiobestuur werd immers niet direct gekozen en gold formeel slechts als een vorm van verlengd lokaal bestuur, waar gemeentebestuurders de belangen van hun gemeente horen te verdedigen. Het bestuurlijk concept van de regio als autonoom bestuur paste niet op de basis van verlengd lokaal bestuur.
En toen bedragen van 800 miljoen tot een miljard gulden aan afzonderlijke vervoersregio's toegekend gingen worden - (vergelijkbaar met de omvang van de begroting van de grootste provincie)- toen greep de politiek in. Het paarse kabinet Kok-I constateerde al snel dat er in de Kamer geen politiek draagvlak was voor een twee-bestuurslagen model en redresseerde hardhandig de departementen in hun streven naar regio's.

Het bestuursakkoord met VNG en IPO dat ik al noemde kreeg zo ook een signaalfunctie naar de departementen. Niet toevallig dus staat er in dat akkoord o.a. dat nagegaan zal worden "of er, met het oog op de effectiviteit en samenhang van bestuur, aanleiding is om taken, waarvoor van rijkswege een functionele regio in het leven is geroepen beter aan een van de drie democratisch gekozen bestuurslagen te verbinden of daaraan over te dragen indien de aard van de bestuurstaak dit toestaat".
Dat wil niet zeggen dat de departementen zich gewonnen gaven. Nu werden ideeƫn ontvouwd om tot een groter aantal provincies te komen. Via stadsprovincies en schaalverkleining zou het aantal provincies kunnen groeien van 12 naar 25, toevallig ooit het aantal gewenste regio's. Dan ontstaat weer die twee-lagen structuur maar dan dit maal met een democratische legitimatie op regionaal niveau. De stadsprovincie en de discussie over het verleggen van provinciegrenzen naar kleinere eenheden zijn aardige voorbeelden van de onderhuids gevoerde strijd om de twee-lagen structuur waarbij schaalverkleining bij het binnenlands bestuur inzet is bij het bestuurlijk veranderingsproces.

Inmiddels, kijkend naar de vierde bestuurslaag in Brussel, kun je zien dat de trend gericht is op schaalvergroting. Vijf provincies is dus logischer dan vijfentwintig. En tweehonderdvijftig gemeenten beter dan zeshonderd.

Ik kom terug op het punt van de decentralisatie. Zolang decentralisatie in Den Haag nog met twee woorden wordt geschreven zal er feitelijk weinig van terecht komen.

Decentralisatie wordt binnen het huis van Thorbecke te vaak gezien vanuit de gezichtshoek van de hiƫrarchische organisatiestructuur. De bestuurlijke organisatie als een juridisch-organisatorisch kader waarbij er een sterke top-down aansturing plaatsvindt. Verticalisme in het denken dus. Maar de architect van dat huis, Thorbecke vond die dat ook?
Zelf schreef hij eens dat er "Organische verbindingen tussen burgers en overheden en tussen overheden onderling, moesten zijn, geen isolement". Zo zag Thorbecke de bestuurlijke betrekkingen met de samenleving in het algemeen en tussen de bestuurslagen onderling. Een veel meer horizontale benadering dus.

Decentralisatie is tot op heden vooral een zoeken geweest naar een nieuw machtsevenwicht in de bestuurskolom die van boven naar beneden gestructureerd is: Rijk, provincie, gemeenten.
En de schets die ik hiervoor gaf, inbegrepen de inzet- al dan niet- van specifieke uitkeringen, is geĆÆnspireerd door te denken vanuit de verticale structuur.

Is die denkwijze de enig juiste, de juiste of de enige? Ik denk van niet.

In ons land is het "not done" om openlijk over macht te spreken. Maar het verwerven van macht, het handhaven, het verspillen en het verliezen van macht zijn onderwerpen die wij nooit uit de weg moeten gaan als wij niet van de realiteit vervreemd willen raken.
De engelse staatsman Disraeli zei over macht : "All power is trust and we are accountable for its exercise". Met andere woorden: Macht is vertrouwen en wij hebben ons te verantwoorden voor het gebruik ervan.

En vertrouwen begint bij ons als overheid bij de geloofwaardigheid van ons beleid. En op dat punt hebben wij als overheid behoorlijk ingeleverd de afgelopen jaren.
Wij zijn, en dan spreek ik over Rijk, provincie en gemeente, nieuwe wegen gaan zoeken om ons beleid weer geloofwaardig te maken. Om het vertrouwen te herwinnen. En ik zeg daarbij dat wij nog maar kort, aarzelend en met vallen en opstaan die weg zijn opgegaan. Gedwongen door de omstandigheden zijn wijzelf in Gelderland voor het eerst in de Gelderse Vallei die weg opgegaan.
Overheid en burger, overheden uit dezelfde bestuurslaag en overheden uit verschillende bestuurslagen streven er steeds vaker naar om in zo groot mogelijke overeenstemming met elkaar en anderen te beslissen. Interactieve beleidsvorming noemen wij dat nu.

Daarmee wordt feitelijk horizontalisme geĆÆntroduceerd in situaties die in veel gevallen als verticaal te typeren zijn. Onze houding als bestuurder in dat soort processen is probleemoplossend en maatwerk-leverend! Wij kijken daarom meer gebiedsgericht, onderhandelen en leggen de resultaten vast in convenanten, overeenkomsten en akkoorden. Zo concretiseren wij onze legitimatie in nieuwe werkvormen. Formeel juridisch kun je zeggen dat deze vorm van horizontalisme geĆ«nt is op het privaatrechtelijke denken over formele gelijkheid van contractpartners. Ook het horizontalisme kent immers zijn drie kringenleer in de trias-politica. Wetgeving, uitvoering en rechtspraak worden hierbij gezien als drie machten, en daar zijn we weer,die elkaar op horizontaal niveau in evenwicht houden, zonder dat de een dominant wordt over de ander.

Ik heb duidelijk willen maken dat in de verticale benadering van de bestuurskolom machtsverschillen tot concurrentie en ongelijkheid leiden. Bij de horizontale benadering is er wel spanning. Maar meer een creatieve spanning die ontstaat bij het zoeken naar evenwicht. Het is de spanning die voortkomt uit het besef dat met elkaars bestaan terdege rekening moet worden gehouden, wetend dat de een niet zonder de ander kan.

Europese Gemeenschap

Met dit horizontalisme kom ik ook bij onze vierde bestuurslaag. Het bestuur dat in Brussel zetelt, of in Luxemburg. De Europese gemeenschap is immers ontstaan vanuit samenwerking in nevenschikking. Verrassend is dat waar je de weerstand tegen een bestuurlijke invulling van het boven-nationale niemandsland groter mag achten dan die bij de invulling van het regionale gat in het binnenlands bestuur, juist die bovennationale structuur slaagde waar wij binnenlands faalde.

In terugblik reken ik dat toe aan twee belangrijke ontwikkelingen.
Een: Werken met een horizontalistische visie in projectmatige structuren enerzijds en
Twee: anderzijds het benutten van de maatschappelijke dynamiek van schaalvergroting en grensoverschrijdende economische ontwikkeling. Europa is door deze werkwijze nu zover dat ook het binnenlands bestuur op grote schaal met de gevolgen van die succesvolle Europese horizontale ontwikkelingsgang wordt geconfronteerd. Ik zeg met opzet het binnenlands bestuur en bedoel daarmee ook alle geledingen van dat bestuur. Vanuit het verticalisme dat ik al schetste gaf ik aan dat inwoner Rijk uit het Thorbecke huis graag het alleen- vertoningsrecht heeft bij zijn vertegenwoordiging in de wijkraad die in Brussel zetelt.

Maar ook de ander bewoners van het huis kennen nu de weg naar Brussel. Vanuit de traditionele organisatieleer, waarbij gedacht wordt vanuit de verticale optiek, handelt de hoogste in de organisatiekolom met de hogere in die kolom. Maar de bestuurlijke organisatie gekenmerkt door Europees horizontalisme noopt provincies en gemeenten tot eigen bestuurlijke contacten met Brussel.

Analyseren wij die contacten dan zien wij dat vanaf het Rijksniveau met name over het groeiende bestand van communautaire regelingen gesproken en vooral onderhandeld wordt. De rijkstaak ligt daarbij met name in de vertaling van de Europese regelgeving naar de Nederlandse situatie.
Provincies en gemeenten onderhandelen in Brussel veel meer over concrete projecten, aanleg van wegen, bruggen, ontwikkeling van regio's, economische groeifuncties van stedelijke knooppunten en dat soort grijpbare zaken.

Wat ik het Rijk wel wil ontzeggen is het gebruik van de specifieke uitkering als machtsinstrument om structuren op te leggen of anderszins de eigen wil door te drukken.
Gebruik dat instrument gericht in projecten en op tijdelijke basis vanuit een horizontalistische visie, nevenschikkend en coƶperatief. En als die bereidheid er is op Rijksniveau dan moeten wij ook als provincies en gemeenten onze traditionele bestuurlijke houding en cultuur behoorlijk bijstellen. De bestuurscultuur van bemoederen, bemoederd worden, van klagen en zeuren en wachten op die brief uit Den Haag met aanvullende wet- of regelgeving, die cultuur moeten wij uitbannen. Het Rijk moet daarom ook stoppen met wet- en regelgeving uit te vaardigen waarin staat hoe wij iets moeten doen. Wat wij moeten doen dat bepaalt het Rijk, - als het nodig is,- hoe wij het doen dat bepalen wij zelf. En zo moeten wij zelf ook met onze bestuurlijke relaties omgaan. Dat noem ik de bemoeder-cultuur en die moeten wij beƫindigen. De klaag- en zeur-cultuur is wachten op instructies, op die brief uit Den Haag, vragen om extra middelen en vertellen waarom wij iets niet kunnen.

Wij moeten in navolging van de worsteling die op onze vierde bestuurslaag zo succesvol verliep nu in eigen land praktizeren wat in Europa al lukte. Daarbij moeten wij ons bezinnen op het nieuwe van die horizontale situatie. Als wij allen ons beperken bij de inzet van onze doeluitkeringen tot het aangeven wat het doel is en wij laten het aan de andere partij over om zelf te bepalen hoe zij de uitvoering vorm en inhoud geven, dan kunnen wij moeiteloos op termijn 20% op onze ambtelijke apparaten bezuinigen. Zo maken wij dan geld vrij voor de algemene middelen en nieuwe doeluitkeringen.

Laten wij ons ervoor inzetten, op welk bestuurlijk niveau dan ook, dat onze bestuursorganen weer gewaardeerd en gerespecteerd worden door de bevolking.

Titel: *
Naam: *
E-mailadres: *
Uw reactie:
Anti-Spam protectie
Type deze code over a.u.b.:
*